福委发〔2018〕152号
各村（社区）党支部，村(居)民委员会：
为探索农村集体所有制有效实现形式，逐步构建新时代中国特色社会主义农村集体产权制度，切实保护农民集体资产权益，调动农民参与乡村振兴的积极性，根据《中共中央、国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发〔2016〕37号）、《中共四川省委、四川省人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（川委发〔2017〕27号）、《中共达州市委、达州市人民政府关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（达市委发〔2018〕7号）和达川区委、达川区人民政府《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（达川委发〔2018〕14号）文件精神，结合我镇实际，现就稳步推进全镇农村集体产权制度改革提出如下实施意见。
一、总体要求
（一）指导思想
全面贯彻党的十九大精神，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”和四川“两个跨越”战略布局，牢固树立新发展理念，认真落实中央和省委、市委决策部署，以明晰农村集体产权归属、维护农村集体经济组织成员权利为目的，以推进集体经营性资产产权制度改革为重点，以发展股份合作等多种形式的合作为导向，坚持农村土地集体所有，坚持家庭承包经营基础性地位，探索符合达川区实际的农村集体经济有效运行机制，不断解放和发展农村社会生产力，为推进城乡协调发展、振兴乡村经济、妥善解决新时代三农问题、巩固党在农村的执政基础提供重要支撑和保障。
（二）基本原则
——坚持党的领导。充分发挥党的领导的政治优势，坚持农村基层党组织的领导核心地位不动摇，完善以党组织为核心的村级治理体系；充分发挥农村基层党组织的战斗堡垒作用，重视调动广大干部群众的主动性、积极性和创造性，确保各项改革举措有效落地。
——把准改革方向。坚持社会主义市场经济改革方向，主动适应经济规律，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好地发挥政府作用，明确农村集体经济组织市场主体地位，落实完善成员对集体资产的股份权能，促进集体经济发展和农民持续增收。
——坚守改革底线。坚持农民集体所有不动摇，不能把集体经济改弱了、改小了、改垮了，防止集体资产流失；坚持农民权利不受损，不能把农民的财产权利改虚了、改少了、改没了，防止内部少数人控制和外部资本侵占；坚持法律政策底线不突破，严格依法办事，妥善处理各种利益关系。
——尊重农民意愿。把实现好、维护好、发展好广大农民的根本利益作为改革的出发点和落脚点，切实保障农民合法权益。充分发挥农民主体作用，把选择权交给农民，保证农民的知情权、参与权、表达权、监督权，真正让农民成为改革的参与者和受益者。
——分类有序推进。坚持因地制宜、分类实施，根据农村集体经济发展水平和实际情况，优先在有经营性资产的村（组），特别是场镇周边村和经济发达村开展农村集体产权制度改革。坚持分类施策，对土地等资源性资产，重点做好确权登记工作；对用于公共服务的非经营性资产，重点是健全统一运行管护的有效机制；对经营性资产，重点是将资产量化到人、确权到户和股份合作制改革，健全运行机制，拓展股份权能。要体现成员集体所有和特有的社区性，只能在农村集体经济组织内部进行。坚持试点先行、稳慎开展、先易后难、由点及面、有序推进，不搞齐步走、不搞一刀切。
（三）改革主体和范围
改革主体：村集体资产股份合作制改革的主体，是由原农业生产队、生产大队经改革、改造或改组形成，具有集体所有、合作经营、独立核算、民主管理性质的社区性合作经济组织，即村（组）集体经济组织。
改革范围：农村集体资产是指农村集体经济组织全体成员共同所有的资产。范围包括农村集体经济组织所拥有的土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等资源性资产；用于经营的房屋、建筑物、机械设备、工具器具、农业基础设施、无形资产等经营性资产；用于农村教育、科技、文化、卫生、体育等公益事业的非经营性资产。不包括已实行家庭承包到户的耕地、草地、林地和农户使用的宅基地、自留山、自留地。
（四）目标任务
从2017年启动开始，按照时间服从质量的要求，到2018年9月底基本完成全镇各村（社区）集体资产清产核资，12月底基本完成2个贫困村以经营性资产股份合作制改革为主、资源性资产股份合作制改革为辅的农村产权制度改革；到2019年底基本完成3个村以经营性资产股份合作制改革；2020年基本完成3个村、1个社区以经营性资产股份合作制改革；2021年基本完成3个村以经营性资产股份合作制改革；逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度。
二、重点工作
（一）全面开展清产核资。各村要成立清产核资小组，小组成员主要由村（居委会）干部、财务人员、社员代表等组成，对集体所有的各类资产要进行全面清查核实，按照经营性资产、资源性资产和非经营性资产分类登记造册，重点清查核实未承包到户的资源性资产和集体统一经营的经营性资产以及现金、债权债务等；按照《农业部、财政部等九部委局关于全面开展农村集体资产核资工作的通知》（农经发〔2017〕11号）文件规定的《农村集体资产清产核资办法》填报农业部统一规定的《农村集体资产清产核资报表》，清产核资结果要向全体农村集体经济组织成员公示，并经成员大会或者成员代表大会确认，形成结果报镇人民政府备案。清产核资结束后，要建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行台账管理，建立规范的清产核资档案。清产核资过程由村务监督委员会全程监督，对长期借出或者未按规定手续租赁转让的，要清理收回或者补办手续；对侵占集体资金和资产的，要如数退赔，涉及违规违纪的移交纪检监察机关处理，构成犯罪的移交司法机关依法追究当事人的刑事责任。
（二）明确集体资产归属。在清产核资基础上，要对集体资产所有权属进行确权，不能打乱原集体所有的界限。属于村农民集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权，未成立村集体经济组织的由村民委员会代表集体行使所有权；属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织代表集体行使所有权，未成立集体经济组织的由村民小组代表集体行使所有权；属于镇农民集体所有的，由镇集体经济组织代表集体行使所有权。镇农技站、镇国土办、镇林业站、镇文广站、镇水管办等相关部门要按照职能职责分工，配合做好各类资产的确权工作。
（三）科学确认成员身份。坚持依据法律、尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可的原则，统筹考虑户籍关系、农村土地承包关系、对集体积累的贡献等因素，参照《四川省农村集体经济组织成员资格界定指导意见》，科学制定镇范围内的成员身份确认指导意见，特别是保护妇女、儿童及农村外出务工人员合法权益，建立健全成员登记备案机制，对身份的确认要向全体农村集体经济组织成员公开公示。农村集体经济组织成员家庭今后的新增人口，提倡通过分享家庭内拥有的集体资产权益的办法，按章程获得集体资产份额和集体成员身份。对经确认的集体经济组织成员，要建立健全登记备案制度，编制完善名册，报镇人民政府备案。
（四）量化股份落实权利。有序推进经营性资产股份合作制改革，将农村集体资产主要是经营性资产以股份或者份额形式量化到本集体成员，作为其参加集体收益分配的基本依据；对于非经营性资产，重点健全统一运行管护的有效机制。股权设置以成员股为主，是否设置集体股由本集体经济组织成员民主讨论决定。股权种类设置、股权分配对象确认、股权配置比例确定，由成员大会或成员代表大会讨论决定后张榜公布，并报镇人民政府备案。
股权管理提倡实行静态管理方式，不随人口增减变动而调整。折股量化的股权要量化到人，确权到户，并以户为单位对成员出具股权证书，作为其占有集体资产股份、参与管理决策和享有收益分配权的有效凭证。赋予农民对集体资产股份权能，重点落实好农村集体经济组织成员对集体资产股份的占有权和收益权，有条件的地方探索开展成员对持有集体资产股份有偿退出、抵押、担保等权能拓展试点。明确公积金、公益金提取比例，把农民集体资产股份收益分配权落到实处。探索农民对集体资产股份有偿退出的条件和程序，现阶段农民持有的集体资产股份有偿退出不得突破本集体经济组织的范围，可以在本集体内部转让或者由本集体赎回。同时，在内部转让、馈赠、继承等股权流转运行中，要防止超大股份把控集体资产。建立集体资产股权登记制度，完善农村集体经济组织成员持有的集体资产股份信息，出具股权证书并报镇人民政府备案。
（五）依法确立主体地位。全面建立农村集体经济组织，明确集体经济组织的功能定位。有集体统一经营资产的村（组），要率先建立健全农村集体经济组织，并在村党组织的领导、村民委员会的支持下，按照法律法规行使集体资产所有权。严格执行省级农业行政主管部门制定的登记办法，现阶段可以由区级农业行政主管部门发放组织登记证书，登记为经济合作社或股份经济合作社。农村集体经济组织可据此证书向有关部门办理银行开户等相关手续，开展各项经营管理活动。支持有需要且条件许可的地方，可在基层党组织领导下，探索实行村民委员会事务和集体经济事务分离。各村要妥善处理好村党组织、村民委员会和农村集体经济组织的关系，充分发挥各自的职能作用。
（六）维护组织合法权利。严格保护集体资产所有权，防止被虚置。农村承包土地经营权流转不得改变土地集体所有性质，不得违反耕地保护制度。以家庭承包方式承包的集体土地，采取转让、互换方式流转的，应在本集体经济组织内进行，且需经农村集体经济组织等发包方同意；采取出租（转包）或者其他方式流转经营权的，应报农村集体经济组织发包方书面备案。在农村土地征收、集体经营性建设用地入市和宅基地制度改革试点中，探索正确处理国家、集体、农民三者利益分配关系的有效办法。
（七）强化资产财务管理。加强农村集体资产监督管理，加快农村集体资产监督管理平台建设，推动农村集体资产财务管理制度化、规范化、信息化。严格财务档案规范和标准，建立农村集体产权制度改革档案，确保全面完整记录整个农村集体产权制度改革历程，存史留凭，资政惠民，更好地为农村集体产权制度改革工作服务。稳定农村财会队伍，落实民主理财，规范财务公开，切实维护集体成员的监督管理权。加强农村集体经济组织审计监督，开展村（组）干部任期和离任经济责任等专项审计，建立问题移交、定期通报和责任追究查处制度，防止侵占集体资产。对集体财务管理混乱的村（组），镇人民政府要及时组织力量进行整顿，防止和纠正发生在群众身边的腐败行为。
（八）多种形式发展集体经济。支持农村集体经济组织立足自身资产、资源、区位和其它条件，因地制宜选择适合自身的发展路径和经营方式，各地可根据实际出台相应扶持政策。发挥农村集体经济组织在管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面的作用，通过利用集体资源发展适度规模经营、创办领办联办合作组织发展农村服务业、盘活集体存量资产发展物业经济等，多形式、多方式探索发展集体经济的有效路径。
（九）健全产权流转交易市场。依托集体资产监督管理、土地经营权流转管理、林权流转管理等平台，建立符合农村实际需要的产权流转交易市场，开展农村承包土地经营权、集体林权、“四荒”地使用权、小型水利设施使用权、农业类知识产权、农村集体经营性资产出租等流转交易。区政府根据农村产权要素性质、流转范围和交易需要，制定产权流转交易管理办法，健全市场交易规则，完善运行机制，提高服务水平，促进农业生产要素优化配置。在试点基础上探索进城落户农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权依法自愿有偿转让办法。
三、工作步骤
（一）制定工作方案（2018年2月—2018年5月）。成立领导机构，制定工作方案。集体经济组织要在镇党委、镇人民政府领导下，建立由村（组）负责人、村务监督（民主理财）小组成员和村民代表共同组成的改革领导小组，具体组织实施改革工作。改革领导小组制定改革工作实施方案，经村（组）成员大会或成员代表大会三分之二以上成员讨论通过后实施，并报镇人民政府备案。
（二）开展宣传培训（2018年2月—2018年12月）。广泛开展宣传动员活动，充分利用广播、电视、报纸、网络、标语、宣传资料等多种形式宣传中央和省委、市委、区委关于农村集体产权制度改革有关精神，加强政策解读和业务培训，培训到农户。
（三）进行清产核资（2018年2月—2018年12月）。在全镇开展“133”专项整治村（社区）三资管理工作的基础上，进一步开展清产核资工作。
（四）实施股份改革（2018年2月—2021年12月）。2018年完成全镇各村（社区）集体资产清产核资，完成2个贫困村改革工作任务，总结经验，逐步推广；到2019年底基本完成3个村以经营性资产股份合作制改革；2020年基本完成3个村、1个社区以经营性资产股份合作制改革；2021年基本完成3个村以经营性资产股份合作制改革。
四、保障措施
（一）加强组织领导。成立镇党委书记任组长，镇党委副书记任副组长，镇级相关部门主要负责人为成员的农村集体产权制度改革工作领导小组，统筹部署、统筹指挥、统筹推进改革工作。建立由镇政府分管领导为召集人，有关部门主要负责人为成员的联席会议制度，明确职责分工，健全协调机制。主要负责人要亲自挂帅，梳理细化各项改革任务，加强调查研究和工作指导，及时做好政策评估，配合做好农村集体产权制度改革各项工作，确保改革工作顺利完成。
（二）明确工作职责。镇农技站负责农村集体产权制度改革的宣传、培训、资料印刷、证书印制、业务指导、实施、监管和日常督察等工作；镇财政所负责协调、解决并保障农村产权制度改革的工作经费，加强财务管理指导和财务监督；镇国土办负责农村集体经济组织土地权属确认、地类界定、用地性质转换及相关纠纷调解等工作；镇林业站负责农村集体组织林地、林木权属确认及相关纠纷调解工作；镇水管站负责农村集体经济组织塘、库、堰、池、农村饮水权属确认及相关纠纷调解工作；镇监察室要对各村开展工作情况进行督查；镇三资托管办负责农村集体产权制度改革档案管理指导工作；其他部门各司其职，密切配合，共同推动集体资产股份制改革工作顺利开展。
（三）强化体系建设。各村支部、村委会要认真落实习近平总书记关于加强镇农村经营管理体系建设的批示精神，强化镇农村经营管理体系建设。建立健全农村经营管理队伍，切实做好农村集体产权制度改革工作。
（四）严格目标考核。镇党委、政府把农村集体产权制度改革工作推进情况纳入镇级相关部门及村级年度综合目标考核；要定期或不定期对各村工作进展情况开展跟踪督查，对工作措施不力、工作推进缓慢、任务完成滞后的村严格问责；镇纪委对虚报、隐瞒资产，篡改账目、低价变卖、转移财产，挪用、非法侵占、私分农村集体资产资源的违纪违规案件要从严查处，情节严重的要移交司法机关立案处理。
（五）加大政策支持力度。各有关部门要清理废除各种阻碍农村集体经济发展的不合理规定，营造有利于推进农村集体产权制度改革的有利环境，支持农村集体经济特别是贫困村集体经济发展。要衔接相关涉农项目政策，统筹推进农村集体产权制度改革。农村集体经济组织承担大量农村社会公共服务支出，不同于一般经济组织，在农村集体产权制度改革中要落实中央“免征因权利人名称变更登记、资产产权变更登记涉及的契税，免征签订产权转移书据涉及的印花税，免收确权变更中的土地、房屋等不动产登记费”，“对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份”等政策规定。加强财政扶持，健全完善村级基本公共服务财政保障制度，减轻农村集体经济组织的负担，完善财政引导、多元化投入共同扶持集体经济发展机制。加强土地政策扶持，统筹安排农村集体经济组织发展所需用地。各地要在当地年度可用建设用地计划指标中，明确一定比例用于农村集体经济发展，在土地征收中，可预留部分土地用于农村集体经济组织经营发展。按照国家统一部署，积极稳妥开展农村集体经营性建设用地入市改革试点。加大金融支持，鼓励金融机构对农村集体经济发展单列信贷计划，对符合条件的农村集体经济发展项目简化手续，并给予优先支持和利率优惠；依法扩大农村集体经济有效担保物范围，稳妥开展农村集体产权融资试点，积极推动林权和农村水利设施产权抵押贷款业务，稳妥有序推进农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点。完善农业担保体系，政策性担保机构对符合条件的农村集体经济发展项目，要简化程序并给予优先支持。政府出资设立的投融资公司要积极为农村集体经济发展提供融资服务。
中共达州市达川区福善镇委员会
达州市达川区福善镇人民政府
2018年7月20日
附件
达州市达川区福善镇农村集体产权制度改革 工作领导小组成员名单
组 长：冉小伟 党委书记
王志强 党委副书记
副组长：高永海 党委副书记
朱妮兰 纪委书记
成 员：周 勇 人大主席
邓 敏 组织委员
陈 纯 副镇长
李 刚 副镇长
邓昌林 综合办主任
肖 杰 财政所所长
王绍军 文广站站长
高 兵 农技站站长
柏 双 林业站站长
魏海燕 国土站站长
廖前行 水管站站长
周海燕 三资托管办
领导小组建立由分管副书记高永海同志为召集人，有关部门主要负责人为成员的联席会议制度，明确职责分工，健全协调机制。领导小组及联席会议办公室设在镇农技站，由镇人民政府分管副书记高永海同志兼任办公室主任，镇农技站站长高兵同志兼任办公室副主任并负责日常工作。
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